No Brasil, a estabilidade de preços de derivados do petróleo, bem como sua modicidade em certas circunstâncias, foi operacionalizada no passado por meio da Conta Petróleo, Derivados e Álcool – a chamada conta petróleo, instituída pela Lei n. 4.452/1964. Decisões quanto a preços eram tomadas pelo poder público, e as diferenças entre preços-referência de mercado e aqueles efetivamente praticados pela Petrobras lançadas a essa conta. A conta petróleo foi encerrada, mediante acerto de contas, por determinação da Lei do Petróleo.
Desde então, subvenções a preços de derivados básicos, mais ou menos diretas, não foram praticadas senão episodicamente, como ocorreu em 2018 e novamente em 2021. E desde aquele momento, já distante, de encerramento da conta petróleo, inexiste mecanismo legal-institucional voltado a assegurar modicidade de derivados de petróleo considerados especialmente sensíveis.
Momentos como o atual, de preços elevados de energia, fazem ressurgir sugestões de criação de mecanismos que tenham como objetivo controlar a volatilidade do preço dos combustíveis, como discutido em outro texto desta edição de LS Brazil Outlook.
A experiência internacional frequentemente é suscitada para justificar a criação de tais mecanismos. Diversas jurisdições utilizam fundos com lógica semelhante, cuja fonte de recursos guarda relação com a própria variação de preços. Tipicamente, caso o preço no mercado internacional fique abaixo de um patamar pré-determinado, são arrecadados recursos (por meio de tributação, por exemplo); com o aumento dos preços, o montante depositado no fundo é utilizado para subsidiar sua redução artificial.
A experiência chilena com o Mecanismo de Estabilización de Precios de los Combustibles (MEPCO) e com o Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo constitui precedente que se enquadra na lógica descrita. O Peru é outra nação latino-americana que faz uso de estrutura semelhante, o Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles Derivados de Petróleo (FEPC). Lá, produtores e importadores devem em suas vendas cobrar e repassar ao fundo uma taxa quando o Preço de Paridade de Importação (PPI) estiver na “faixa de aporte”; e devem aplicar descontos, pelos quais serão ressarcidos pelo fundo, quando o PPI estiver na “faixa de compensação”. Se o PPI estiver na “faixa de estabilidade”, não haverá acréscimos nem subsídios.
Malawi, Marrocos, Nigéria, Tailândia e Vietnã são outras nações que possuem fundos de mesma natureza, de acordo com o relatório Fossil Fuel Subsidy and Pricing Policies, do Banco Mundiali. China e Filipinas também contam com mecanismos voltados a estabilizar preços, embora com funcionamentos distintos. A primeira possui reservas de petróleo que são colocadas no mercado em caso de aumentos substanciais nos preços internacionais. A segunda faz acordos diretamente com os produtores para reduzir o preço que chega às refinarias.
A observação da experiência prática mostra, no entanto, grande distância entre a concepção teórica e o funcionamento prático de mecanismos dessa natureza. São comuns dois principais fenômenos que acabam por desnaturar a essência dos mecanismos e fazer com que nenhum desses fundos consiga ser auto-sustentável. Em primeiro lugar, as autoridades governamentais competentes deliberadamente evitam decisões que levem ao aumento do preço dos combustíveis, ainda que esse esteja abaixo da média, em razão de preocupação com o impacto na popularidade dos governos. Tal realidade dificulta, naturalmente, a arrecadação dos recursos necessários para fazer funcionar o mecanismo contemplado.
Em segundo lugar, há também interesse em utilizar os recursos depositados, que tendem a ser vultosos, para fins outros que não aqueles para os quais os fundos foram criados.
Este segundo problema não é estranho ao Brasil. Fundos especiais como o FUST e o FISTEL, cujos recursos relacionam-se ao mercado de telecomunicações, têm saldos bilionários (aprox. 22 bilhões no FUST e 90 bilhões no FISTEL) que raramente são usados para os fins devidos (investimentos no setor de telecomunicações). Segundo dados levantados pelo TCUii, menos de 0,002% dos recursos do FUST, desde a sua criação (em 2000) até 2016, foram utilizados efetivamente para a universalização dos serviços de telecomunicações. Em relação ao FISTEL, de 1997 a 2016 apenas 5% do valor aplicado foi destinado às atividades originalmente previstas (fiscalização dos serviços de telecomunicações); 14% dos recursos foram destinados a outros fundos (FUST, Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e Fundo Nacional de Cultura) e 81% do total foram utilizados pelo Tesouro Nacional em outras ações (algumas mapeáveis, mas a maior parte não), com destaque para o pagamento de benefícios previdenciários e a promoção da assistência social.
O Fundo Social do Pré-Sal (FS), criado pela Lei n. 12.351/2010 para operacionalizar investimentos em saúde, educação e cultura com recursos obtidos com a exploração de petróleo, é outro exemplo das dificuldades práticas encontradas para a efetiva implementação de fundos dessa natureza. Desde 2012, quando começou a receber recursos, o FS acumulou saldo superior a 45 bilhões de reais, mas nenhum centavo foi utilizado até o momentoiii.
Permanece não menos robusta, no entanto, a pressão pela criação de mecanismo voltado à estabilização de preços, em face da recente alta internacional do preço do petróleo. Essa expectativa resultou na recente Lei 14.237/2021, que criou o auxílio Gás dos Brasileiros. O programa objetiva, de forma semelhante aos casos mencionados, subsidiar o preço do GLP a famílias de baixa renda, utilizando, para tanto, valores relacionados às atividades da indústria de petróleo e gás natural. Sintomaticamente, a implementação inicial do programa utilizou créditos orçamentários extraordinários, que não possuem vinculação, e não recursos das fontes específicas previstas na lei de criação.
Trata-se de mais um – relevante e recente – exemplo de iniciativa pública cuja implementação foge à própria concepção. Mais uma indicação, talvez, de que não seria desprovida de dificuldades a eventual adoção de fundo de maior abrangência voltado à atenuação de volatilidade de preços de combustíveis no Brasil.
i Kojima, Masami. Fossil Fuel Subsidy and Pricing Policies : Recent Developing Country Experience [Subsídios a Combustíveis Fósseis e Políticas de Preços: Experiência Recente de Países em Desenvolvimento]. 2016. Disponível em: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23631. Acesso em 4/1/2022.
ii Acórdão nº 749/2017, do Tribunal de Contas da União. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/749%252F2017/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520. Acesso em 4/1/2022.
iii A legislação determina que parte dos recursos destinados ao FS sejam repassados à educação antes mesmo que componham o saldo do Fundo. Ao que tudo indica, esses valores estão sendo adequadamente utilizados.
