O Conselho Monetário Nacional (“CMN”) e o Banco Central (“BCB”) editaram em 4 de abril de 2020 a Resolução Conjunta nº 1, que instituiu o Sistema Financeiro Aberto (“SFA”), mais conhecido como open banking. Dentre as muitas novidades destaca-se a criação de novo tipo de instituição de pagamento: a iniciadora de transação de pagamento. Essa inovação pode trazer eficiência e redução de custos aos consumidores, além de novas oportunidades e desafios para os agentes do mercado de pagamentos.
O SFA se caracteriza pelo compartilhamento de dados e serviços através de plataformas padronizadas das instituições participantes. Produtos e serviços serão divulgados obrigatoriamente ao público em geral, enquanto os dados de clientes serão divulgados, mediante consentimento, apenas entre os participantes. O SFA baseia-se no pressuposto de que dados pessoais pertencem ao cliente e não à instituição financeira ou de pagamento.
Dentre as novas modalidades de serviço oportunizadas pelo SFA está a iniciação de transação de pagamento. Trata-se de serviço a ser ofertado por terceiro que não será detentor de conta do pagador ou do recebedor e não participará da liquidação do pagamento. Esse terceiro terá como função originar transação de pagamento por ordem do cliente titular de conta de depósito ou de pagamento pré-paga em outra instituição.
A iniciadora de transação de pagamento é inspirada em diretiva europeia (Directive EU 2015/2366) que instituiu as premissas do open banking europeu. A diretiva criou modalidade de prestador de serviço de iniciação de pagamento (payment initiation service provider – “PISP”), que, como o nome diz, tem por função originar um pagamento a pedido do cliente, sem contudo participar do processo de liquidação.
A regulamentação europeia exige que o PISP mantenha capital mínimo de €50.000,00 (cinquenta mil euros) e obtenha autorização prévia de funcionamento da autoridade regulatória competente em cada Estado Membro em que pretenda atuar.
O PISP identifica-se perante a instituição detentora da conta do pagador, acessa a conta e transmite a ordem de pagamento nas condições estabelecidas pelo pagador (valor, beneficiário etc.). A instituição detentora da conta não pode discriminar as ordens de pagamento enviadas pelo PISP (por exemplo, dando prioridade a ordens transmitidas diretamente pelo cliente) e é obrigada a disponibilizar todas as informações a respeito da liquidação da ordem.
No Brasil, apesar de a instituição iniciadora ter sido mencionada na Resolução Conjunta nº 1, os serviços de iniciação ainda dependem de regulamentação. Isso não deve tardar, uma vez que a implementação dos serviços de iniciação está prevista para 30 de agosto de 2021.
Mesmo antes de edição de norma específica, pode-se notar afinidades entre os modelos europeu e brasileiro de open banking.
Aqui, o tratamento não discriminatório também é princípio a ser perseguido. Segundo a Resolução Conjunta nº 1, instituições detentoras de contas não podem restringir, limitar ou impedir a iniciação de pagamento ou discriminá-la em relação a transações executadas diretamente pelo cliente por meio de seus canais próprios de atendimento. A proteção contra o tratamento discriminatório é objetivo existente desde a regulação anterior ao open banking. Destaca-se a Resolução CMN nº 4.649, de 28 de março de 2018, que veda aos bancos limitar ou impedir o acesso de instituições de pagamento e outras instituições autorizadas a serviços e produtos, dentre os quais TEDs, DOCs e débitos autorizados pelo titular de conta bancária, inclusive quando comandados por meio de instituições de pagamento.
Assim como o PISP, a instituição iniciadora de transação de pagamento prevista na Resolução Conjunta nº 1 não participa da liquidação das operações iniciadas por ela e não detém em momento algum os fundos transferidos. Essa característica permite que as exigências de capital mínimo sejam mitigadas, pois a iniciadora não oferece risco operacional ou de liquidez no fluxo de pagamentos.
Quanto à necessidade de autorização para funcionamento, a Lei nº 12.865, de 9 de outubro de 2013, determina que o CMN e o BCB disciplinarão as hipóteses de dispensa de autorização das instituições de pagamento. Regulamentação atual prevê que instituições de pagamento dependem de autorização se apresentarem volume financeiro superior a quinhentos milhões de reais em transações de pagamento, ou a cinquenta milhões de reais em recursos mantidos em conta de pagamento pré-paga.
Tais critérios devem ser adaptados à realidade das iniciadoras de transação de pagamento, dado que elas, como visto, não detêm fundos nem participam da liquidação, portanto a rigor não apresentam “volume financeiro”. Regulamentação futura deveria requerer autorização de agentes que ultrapassem determinado volume de operações iniciadas; e o volume deveria ser fixado de modo a evitar obstáculos desnecessários à atuação de novos agentes.
Isso de modo algum violaria a Resolução Conjunta nº 1, uma vez que seu primeiro artigo determina a implementação do open banking por instituições financeiras, instituições de pagamento (as quais podem ser autorizadas ou não a depender dos requisitos previstos na regulação) e outras instituições autorizadas a funcionar pelo BCB. Nem o artigo sexto (sobre participantes do open banking) nem qualquer outro veda a participação de instituições iniciadoras não autorizadas, independentemente da celebração de contratos de parceria com instituições autorizadas, que será voluntária.
Em contrapartida, para reduzir o risco de perdas decorrentes de fraudes, a autoridade regulatória poderia limitar o valor máximo das transações iniciadas por agentes não autorizados.
Pode-se questionar a necessidade e as vantagens da criação de novo agente intermediário na cadeia de pagamentos. Não seria mais eficiente a transmissão direta da ordem de pagamento pelo pagador à instituição detentora de conta?
Para responder, é preciso entender as vantagens almejadas pelo modelo europeu e refletir sobre sua adequação à realidade brasileira.
O objetivo da criação do PISP foi possibilitar a oferta de serviços de pagamento alternativos aos cartões de débito e crédito, mas que ofereçam as mesmas vantagens desses cartões a custos mais baixos. A principal vantagem é assegurar ao vendedor que o pagamento foi iniciado, possibilitando assim a imediata entrega dos bens ou prestação do serviço objeto do pagamento.
Se a regulamentação das iniciadoras de pagamento brasileiras for capaz de alcançar esses fins, a criação do novo agente terá sido oportuna e justificável. Para isso, a normativa deverá ser desenhada de modo a (i) dispensar a necessidade de participação de outras instituições de pagamento que possam adicionar riscos e custos às operações e (ii) acelerar a liquidação de transações.
O primeiro objetivo será alcançado mediante ligação direta entre as instituições detentoras das contas do cliente pagador e do estabelecimento comercial recebedor do pagamento. Atualmente, mesmo pagamentos efetuados virtualmente ou por aplicativos baseiam-se no sistema de cartões, que exigem intermediação de credenciadoras e frequentemente subcredenciadoras, além da observância de regras e prazos internos determinados pelas bandeiras. Isso agrega riscos operacionais e de liquidez do intermediário, além de custos (tarifa de intercâmbio, tarifa cobrada do estabelecimento e taxa de desconto por antecipação dos recebíveis).
O segundo objetivo será consequência do primeiro. A transferência direta da conta do pagador para a do recebedor afastaria os elevados prazos de pagamento comuns na indústria de cartões.
Note-se que o sistema de transferência direta entre contas do pagador e do recebedor já existe e é bastante utilizado, por exemplo para o pagamento de contas de serviços públicos. Só que a autorização de débito é dada a cada beneficiário (companhia telefônica, por exemplo), o que seria inviável em operações de varejo. A iniciadora de transação de pagamento funcionaria como centralizadora de autorizações e transmissora de ordens ao depositário dos fundos.
O novo modelo abre oportunidades para a entrada de novos participantes no sistema de pagamentos brasileiro e estimula a diversificação de atividades dos agentes já instalados. Espera-se que sua regulamentação não crie obstáculos desnecessários aos prestadores desse serviço, ao mesmo tempo que propicie segurança nos pagamentos.
Leia aqui o artigo publicado no Estadão.
